乡村旅游与休闲农业用地中的土地资源存量盘活问题

随着近年来乡村旅游与休闲农业的快速发展，在相关部门的共同推动下，国家陆续出台了旅游用地配套政策，各地在保护为先、集约用地的原则下，开展了很多创新实践，通过盘活存量等灵活用地方式，为乡村旅游发展打下了良好基础，为农村经济的健康可持续发展提供了条件。

存量土地值得挖掘

从调查中可以发现，农村有很多存量土地及房屋可以利用。比如异地搬迁后旧村土地及房屋，“空心化”农村的土地及房屋，遗留在农村地区的零散国有土地等。这些存量土地及房屋资源值得挖掘。

近年来，国家相关部门出台了相关政策，为乡村旅游灵活用地提供了政策支持。2015年，国土部、住建部、旅游局联合发布了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，为乡村旅游用地提供了政策保障。今年7月，发改委等14部门联合发布的《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2017年)》也明确提出，落实以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地等政策。

对于乡村旅游用地问题的重要性，以浙江省松岗县为例，浙江省松阳县旅发委党组副书记、副主任汪德军表示，土地利用方式的创新，对乡村旅游发展的意义不言而喻。

发展乡村旅游大体有两种方式。

一种是村民或村集体自己投资，这种方式不涉及用地难题，但是资金、技术、管理经验等十分有限，大部分只能开发低端产品；另一种是外来投资，有充足的资金、技术、管理经验，可打造中高端产品，但是外来投资项目落地要解决用地问题。当前，乡村旅游正在从低端向中高端升级发展，要成功实现升级发展，就要引入外来投资，而要引入外来投资就要解决用地问题。

北京联合大学旅游学院教授李柏文认为，一些专家提出乡村旅游的本质是乡村和城市资源的互换，相对城市来说，乡村土地资源是能够用来交易的核心资源。旅游发展所依赖的土地问题不能解决，那么城乡之间的资本、技术、人才、信息、管理等方面的要素资源就不会流入到乡村来，乡村旅游就不可能发展起来。因此，土地问题是目前城乡旅游一体化发展的关键。

灵活用地解决难题

在乡村旅游灵活用地方面，部分地区有很多值得借鉴的经验。

通过汪德军的介绍，松阳县在灵活用地方面的主要做法。

在榔树村，由于村民异地搬迁，村内留下20亩农村集体建设存量用地。当地政府部门把农村集体存量建设用地征用为国有建设用地，然后挂牌出让。如今，由乡伴文旅公司投资开发的榔树民宿综合体项目已经开工。

横岗村地处高山，以前村里很穷，村民没钱翻新房屋，很多老房子保留了下来，有县级文物保护点1处、历史建筑6处，被评为中国传统村落。后来旧村改造，村子重新规划选址，原有的旧村闲置了下来。当地政府部门把旧村土地征为国有，把房屋产权转为国有。目前有很多投资商前来洽谈。

小竹溪村原为乡政府所在地，因政府搬迁，留下了供销社、邮电所等国有土地和建筑。为盘活闲置低效资产，当地政府部门将国有建设用地及地上建筑物共2.3亩，根据规定进行收储，然后带方案出让。该地块后来被一名在外经商的小竹溪村村民拍得，投资1200万元打造成了“松泰大院”精品民宿，已经开业一年多了，入住率较高，而且带动了十几家农家乐。

吴弄村，历史上比较富裕，有很多“深宅大院”，建筑古朴优雅，是浙江省重点历史文化名村。后来大部分年轻人都搬走了，村里以老人为主。为了推动古村发展，村里新建了养老照料中心，为农户新批了宅基地，同时把老房子的土地使用权和房屋产权转为集体所有。目前正在跟投资商洽谈，下一步将筛选优秀投资商，合作开发古村旅游。

平田村，目前已是小有名气的乡村旅游点，尤其是村里的“云上平田”民宿。原本残破的黄泥房和牛栏被建筑师们改造成艺术家工作室、农耕博物馆、青年旅舍……人气很高，一房难求。平田村的开发方式可以概括为引入资本，租赁和收购村内闲置房及危房。

广西桂林在旅游用地方面也较早进行了创新探索。早在2014年，桂林市颁布《桂林旅游产业用地改革试点若干政策(试行)》，根据这项政策，桂林旅游用地实行分类管理，旅游景区中未改变实际地类管理，不办理农用地转用手续，景区保留自然生态景观的部分用地不按建设用地报批或征地。比如，桂林灵川县大圩镇的逍遥湖景区开发中，整个景区占地3000亩，其中2800亩保留自然生态景观，不按建设用地报批或征地，仅200亩用来建设停车场、酒店等设施。

开发与保护协调共进

保护优先、集约用地已在乡村旅游开发中形成共识。尽管有大批投资商“排队”等待进入乡村，但各地严格把关，把保护乡村生态环境、传统文化、农业生产等放在首位。

对于如何处理好旅游开发与土地保护的关系，李柏文建议，

一是不管何种土地利用方式，一定要依法进行，严格执行项目环评工作；二是推广“点状供地”，确保生态基质不会成片破坏；三是以盘活存量用地或优化存量用地为主导，最大限度地利用闲置乡村土地；四是项目建设要生态化，建设规模要减量化，避免用城市化的手法来做乡村旅游；五是基础设施或公共服务设施能够与民用设施共享，总体上减少土地开发量。

汪德军也表示，乡村旅游开发中，保护是前提，开发是出路。在协调保护与开发关系方面，政府部门肩负着重要的责任。从城乡发展的大局来看，乡村可以借助旅游实现升级发展。在土地资源利用方面，乡村旅游的开发要科学合理，保障农民权益，保护农业生产、乡村文化。

浙江松阳县横岗村吸引了很多投资商，但是，当地政府部门对土地开发比较谨慎，不仅考虑项目建设与盈利，还要考虑村民利益的保护、文化的保护等。正如汪德军所说：“农村还是要有农村的样子，在此基础上才能发展旅游。”

除了开发与保护的关系，如何保障农民利益也是关键问题之一。

汪德军建议，建立一个合理、稳定的租金机制等利益分享机制，对企业、农民都有利，既保证农民活力，也要保证企业信心。另外，还可引导企业与村民和谐共处，引导企业开展送温暖等交流活动。

李柏文建议，确保百姓分享利益，一是要政府部门主导，实质上是利用政府信用来背书；二是通过规划(带方案)确保投资商或开发经营方对百姓共享利益；三是优先利用本地乡村资本；四是可以利用外来资本与本土资本组合的方式，政府也可以利用PPP模式进行旅游项目的开发运营。