原国土部、住建部于2017年8月联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，允许北京等13个城市在符合规划要求的存量集体建设用地上建设租赁住房，村镇集体经济组织可自行开发运营，也可通过联营、入股等方式运营；2019年1月，又确认青岛等5个城市为第二批试点。通过在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，总结经验和教训，形成一批可复制、可推广的改革成果，为优化政策制度提供坚实支撑。
试点政策
18个试点城市根据中央政策要求，从项目审批程序、建设运营机制、监测监管机制等3方面规定了关键政策内容，并利用规划引领和审批简化等多方面的实际操作予以配合，从而规范集体租赁住房的开发与运营规则，建立健全住房制度和房地产市场平稳健康发展长效机制，为全面建设小康社会提供住房和用地保障，进一步探索构建城乡统一建设用地市场。
政策传导机制如图1所示。
图一
（一）共性特征
通过梳理18个试点城市的相关政策，总结出4点共性特征：
1.重视民主决策。试点政策规定，项目建设方案应经村民会议三分之二以上成员或代表同意，收益分配方案需经集体经济组织成员会议或代表大会讨论通过，从而充分反映公众诉求。
2.保障农民利益。试点政策致力于拓宽农民增收渠道，保障农民住有所居。在收益分配方面，试点政策优先保障集体经济组织成员收益。在收益用途方面，收益用于发展壮大集体经济、支持脱贫攻坚、建设美丽乡村和兴办公益事业等。
3.赋予集体土地开发权。打破单位和个人开发集体土地前必须将其转为国有的制度，赋予集体开发建设商品住宅的权利，从而盘活农村存量土地，增加土地供给渠道。
4.转变政府职能。试点政策主要包含3方面：一是简化审批流程，办理快速审批通道；二是遵循“乡操作，县负责，市领导”的工作思路，明晰责任主体；三是降低政府参与度，鼓励集体经济组织自行运营租赁住房，同时国有企业可参与建设。
（二）差异对比
除以上相似政策外，各试点城市根据自身实际，因地制宜地制定了差异化政策。本文将从项目审批程序、建设运营机制、监测监管机制等三方面进行政策差异对比分析（表1）。
试点成效与问题
（一）试点成效
目前，集体租赁住房建设仍处于探索阶段，18个试点城市进度不一，其中北京供地规模最大、建设进展最快。
1.总体情况
在供地计划制定方面，仅4城公布了具体的集体建设用地供应计划，其中，2017-2022年北京计划供应1000万平方米集体建设用地建设租赁住房，2018-2020年广州、合肥、南京分别计划供应300万平方米、45万平方米和30万平方米集体建设用地建设租赁住房。其他城市的三年或五年规划中均未定量设定供地指标。
在执行进展方面，一线城市进展较快、供给计划完成情况较为理想，而二、三线城市进展较慢，多停留在规划层面。北京顺利完成了近两年的供地计划，2017和2018年均供应了200万平方米以上的集体建设用地，上海、广州、福州等城市也供应了多宗集体建设用地。其中，北京和上海因集体租赁住房建设项目启动时间较早（2011年），目前已有一些项目建成运营，如北京的温泉镇351项目和上海的联名雅苑项目等。
在项目区位方面，主要集中在远郊地区，如上海供应的5幅地都位于松江区，北京供应的土地大多分布大兴、房山、昌平等远郊区域。由于政策落地不久，一些城市因市场条件和地块条件不足，选址困难，进展缓慢。
2.实际案例——北京市集体租赁住房建设典型项目
北京作为最早建设集体租赁住房项目的城市之一，项目规模较大、种类更加多元化，其实践经验可为其他试点城市提供参考。本文将选取两个代表性案例进行解析：
（1）温泉镇351项目——住房保障和双创策略结合
温泉镇351项目独具特色，将住房需求保障和创新创业策略两种国家目标结合，明确定位为中关村创客小镇，用于为创业人才提供租赁住房。项目所在的温泉镇位于海淀区北部区域，暂住人口约2.7万，具有较高的住房租赁需求。项目位于温泉镇东埠头村南侧，临近定向安置小区，未来规划建设完善的基础配套设施。项目总建设面积约19万平方米，可提供2772套公租房。
农民集体通过入股开发建设公司（北京兴泉置业）筹集项目资金，并在竣工后将房屋统一租赁给房管局，获取长期租金收益。与其他项目不同，该项目实施定向配租，严格要求承租人是海淀区5年内注册的初创公司成员，每年动态审核租赁资质，及时清除不合规承租人。
该项目不仅有效盘活了农村闲置土地，提高了农民集体财产性收入，而且将创业氛围引入村庄，有助于促进农村产业转型升级，助力乡村振兴。
（2）海鶄落村项目——致力于满足住房租赁需求
海鶄落村项目主要定位于满足国家级高新科技研发基地未来科技城的住房租赁需求。项目位于昌平区海鶄落村西北部，距科技城仅3千米，是科技城工作人员的首选租赁居所。项目总建设面积13.14万平方米，已建成租赁住房1837套。
项目建设运营过程较为波折。起初在建设阶段进展顺利，但在项目竣工后，项目运营管理陷入停滞状态，主要原因有两点：一是项目存在违法占耕地建房的现象，导致房屋没有产权保障，无法顺利办理租赁手续。二是相关规划未能与项目建设精准对接，导致基础配套设施不完善，无法满足居住需求。为解决这些问题，北京借2017年被选为集体租赁住房试点城市的契机，重新启动该项目，一方面复垦部分土地以补充耕地，实现增减挂钩；另一方面调整规划以完善基础配套设施，使项目得以推进，预计于2019年底投入运营。
总之，北京集体租赁住房建设较为成功，正在平稳有序推进，对过程中遇到的问题采取了针对性解决措施，相关经验可适当在其他地区推广。
（二）试点问题
虽然集体土地租赁住房建设已取得一定成效，但相关制度体系构建仍处于探索完善阶段，难免出现一些矛盾与问题。结合试点城市的实践情况，将主要问题总结为5方面：
1.选址难定。对于交通区位条件差、周边基础配套设施不完善等住房租赁需求较低的地区，或供给已满足需求的地区，由于地方政府和农村集体资金有限、建设集体租赁住房的投资回报率较低，因而其建设意愿较弱。对于交通区位优势明显、周边基础配套设施完善的地区，往往存在较高的住房租赁需求，但农村集体倾向于通过土地征收获取高额收益，不愿建设投资周期长、投资回报率低的集体租赁住房。因此，如何确定项目的合理选址是有待解决的问题。
2.相关配套政策有待完善。一是项目审批制度有缺陷，审批手续复杂，周期较长。二是住房建设监管制度不健全，政府与集体无法随时监管和及时阻止违法建设行为。三是规划不够详细，无法精确指导项目建设。
3.未能实现专业化运营。集体经济组织因运营经验较少、专业水平不足，难以构建完善的市场化租赁平台，导致市场价格不稳定，也不利于政府监管，易引发小产权房问题。
4.资金不足。集体租赁住房建设的前期投入大，中后期运营成本高，加之投资回收期较长，需要雄厚的资金支持。但集体经济组织自有资金十分有限，而且在融资过程中，由于集体建设用地所有权和使用权分离，许多银行为降低风险，不愿发放使用权抵押贷款，导致集体经济组织难以筹齐建设运营资金。
5.收益分配不公平。一是集体土地产权制度不明晰导致难以确定集体和农民间的收益分配，加之政府和投资企业参与分配的方式不明确，因而各利益主体的收益分配比例难定；二是收益分配监管制度体系不健全，纵容了分配不公行为。
建议与展望
（一）政策建议
各试点城市应高度重视现存问题，并依此优化相关政策制度，建立科学合理的管理体系，积极稳妥推进试点工作。针对上述问题，提出5点政策建议：
1.根据租赁需求选址。项目选址时严格遵守城乡规划要求，本着配套基础设施完善、权属清晰、可行性高等原则，根据前期摸底调查结果确定租赁需求，以需求为导向确定项目选址布局，优先将项目设置在区位优势明显、基础配套设施完善、人口净流入多和需求旺盛的地区，维持市场供需平衡，避免阶段性供给不足或供给过剩。
2.完善相关配套政策。建议从3方面优化：一是规范审批流程，合理限定审批周期，为农民集体提供专业化的申请审批指导。二是严格建房监管制度，加大执法力度，严厉查处违法建设行为，探索构建农民集体互相监督的利益联动机制。三是制定完善的控制性详细规划，专门对接集体租赁住房建设。
3.建立集体租赁住房管理平台。在平台中纳入建设、运营、利益分配管理等内容，可采取两种平台构建模式：一是由政府主导建立国有专项管理平台公司，二是授权民营住房租赁企业构建租赁平台。通过构建专业化管理平台，弥补集体经济组织的专业缺陷，提高租赁市场化水平，维护市场稳定性。
4.提供金融支持。一是鼓励政策性金融机构提供低息、长期稳定贷款；二是鼓励地方政府因地制宜地推出集体土地收益权抵押政策，扫清集体融资障碍，并适当提高融资额度。
5.构建初次分配和再次分配相结合的收益分配体系，健全收益分配监管制度。在构建分配体系方面，初次分配基于产权和投入，首先通过完善集体土地产权制度，公示符合条件的集体经济组织成员，明确其拥有土地份额，优先分配农民和集体收益，然后将剩余收益根据政府和企业投入资金按比例分配；再次分配基于公平和正义，调节因区位、配套、时点等差异导致的收益分配不公问题。在健全监管制度方面，建议实行政府和农民集体双重监管，确保收益分配严格按政策标准落实到位，实现国家、企业、集体、农民间收益分配大体平衡。
（二）未来展望
2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，删除了原有第43条中任何单位或个人需要使用土地的，必须使用国有土地的规定，并新增规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或个人直接使用。
新增条例为集体租赁住房建设扫除了法律和制度障碍。在此背景下，未来集体租赁住房建设工作将继续推进和扩展，相关政策管理机制有望在经验与教训的总结过程中逐步完善，向更加成熟化、体系化的管理模式发展。
