近段时间以来，关于18亿亩耕地红线有没有保住的争论不绝于耳，有人提到近年来城市不断扩张、工业企业大量占用耕地，却补充不到位，当前耕地肯定不会再有18亿亩；有的对15.46亿亩的永久基本农田存有误解，提到18亿亩怎么变成了15亿亩，下一步会不会再减少，等等。

针对这些问题，今天，我们就专门聊一聊关于耕地的那些事。

关于十八亿亩耕地红线

上周推送的文章里简单的提到过十八亿亩耕地红线，但有朋友反映说太简略了，今天就跟大家具体说一说。

什么是十八亿亩耕地红线？

十八亿亩耕地红线最初的来源要追溯到2006年国家发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，在第一篇第三章“经济社会发展的主要目标 ”中，有这样一段：

可持续发展能力增强。全国总人口控制在136000万人。耕地保有量保持1.2亿公顷，淡水、能源和重要矿产资源保障水平提高。生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%，控制温室气体排放取得成效。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要

1.2亿公顷，按照一公顷15亩来算，正好是18亿亩，这就是所谓的18亿亩耕地红线的来源。

为什么是十八亿亩呢？

根据2006年国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，2010年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为420公斤，全国粮食需求总量为5.88亿吨;2030年人均粮食需求量应为440公斤，全国粮食需求总量为7.04亿吨。

粮食生产总量取决于耕地数量、播种面积单产、复种指数和粮经比等因素。到2010年和2030年，如果我国实现粮食95%自给目标，则需要耕地分别为18.24亿亩和18.5亿亩。

考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，要保障粮食安全，18亿亩是底线。目前，全国的耕地保有量约为18.27亿亩，全国每年农作物播种面积大概在15亿亩多，但考虑到防御重大灾害和战争等意外必须留住的弹性空间，考虑到我国统计中的不准确之处，所以要保18亿亩。

更重要的是，我国近年来耕地光喊保护，其实没保住，耕地在各方利益驱使下急剧减少，如果不以18亿为底线，到时候连15亿都保不了。虽然15亿亩刚好够用，可是万一来个自然灾害（例如洪水、大旱、地震），一点弹性没有，国家的粮食安全就完全没有保障。一句话，不保证18亿亩耕地，国家的粮食安全就无法保障，国家就万分脆弱。

为此，第十届人代会第四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。

“占补平衡”下的耕地危机

造成我国耕地减少的主要原因是四个，一是退耕还林，二是非农建设占用，三是灾害损毁，四是农业结构调整。其中，首要因素是退耕还林，根据有关资料统计，1997年到2005年，退耕还林一共减少耕地是1.3亿亩，占的比例相当大，而同期非农建设占用2740万亩。

为了遏制耕地快速下降趋势，加强耕地保护，国务院2005年曾印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知，要求各省(区、市)政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、市长为第一责任人。

此外，作为一种对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，耕地占补平衡政策也不断被强化。

所谓耕地占补平衡，是2006年中央政府为了保护耕地数量而推出的一项政策，简单理解是A省一个建设项目需要占用一定数量的耕地，按照现行《土地管理法》规定，需要补充相应数量和质量等级的耕地。

但是，一个不容忽视的现实是，虽然占补平衡的原则下，中国耕地整体的面积没有大规模减少，但是补充耕地的质量着实令人堪忧。多年的城市化进程中，城市扩张所占用的耕地均是好地，但补充的常常是差地，“数量平衡背后有质量危机”。此外，虽然中国耕地总量维持在十八亿亩以上，但是当中有效灌溉面积大概只有八亿七千万亩，并且这些灌溉设施老化失修现象严重，造成耕地质量不高，产量受限。

据自然资源部发布的《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示，根据自然条件、耕作制度、基础设施、农业生产技术及投入等因素综合调查与评定，我国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低。

各等别耕地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为：优等地2.67%、高等地29.98%、中等地50.64%、低等地16.71%。

自然资源部土地利用司一位负责人表示：我国每年城镇发展和各项基础设施建设要占用大量高等级耕地，高等级耕地流失过快，补充耕地等级偏低，耕地质量总体下降，严重影响我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。

从这个意义上讲，仅保住18亿亩耕地数量是不够的，要以建设促保护，通过提高耕地质量等级，确保耕地生产能力的稳步提升。

“跑偏”的占补平衡政策

56岁的陈永田是杭州市郊仁和街道的农民，几年前，城市的疾速拓展让他所在村庄多半耕地被征用。老陈家一亩多地恰好在征收范围之外，看着邻居因为征地而拿到一大笔钱，当时老陈找村里希望将自己的地也征掉。

如今，老陈的思想转了个大弯：“钱用完就没了，耕地是子子孙孙要仰仗的，能少占一分就少占一分。”和老陈一样，许多当年要求征地的农民不再想着靠征地“发财”了。

尽管耕地是农民的“命根”，但朴素的“利益逻辑”却让不少农民有“被征地”的冲动。正是在这样的悖论下，国家要求耕地占补平衡——占一分耕地就要补充一分进来，以便耕地总量动态平衡，保障国家粮食安全。

在农民眼中，这个看似严苛的耕地保护政策早已“跑偏”。“谁能找出一块垦造补充的耕地，和占掉的良田一样好？”一位农民的简单问题让很多人难以回答。

记者走访过多个“占补平衡”的垦造地块，不少都是在小山坡或者偏远村庄里，垦造已两三年的地块依旧荒芜或者仅种植一些草或谷类。“这样的地怎么种得出东西？你看这满地的石头比种的庄稼还多？”丽水一处垦造地块周边的农民说。

相反，几乎所有的工业园区都建在平坦的耕地上。“平坦的土地都拿来建厂建房了，所以只能在山上、坡上造新地了。”宁波市鄞州区鄞江镇宣裴村吕承勇说。

更为严峻的是，像陈永田所在的郊区农村，耕地后备资源严重不足，政府为了完成“占补平衡”任务，“只能这里开发一点，那里开发一点，只求凑够数量，结果没几年，这些小块的劣质农田又成了荒地。”

不少农民表示，补充耕地条件差有客观环境限制，“那些地方本来就是荒地，村里、农民都不愿开发，现在为了完成指标而开发出来，质量怎么能好？”但“办法也有”，就是舍不舍得花钱、花工夫？

而且由于缺乏利益补偿机制，部分农民对耕地保护冷漠。因为划入基本农田没有什么补贴，还不如出去打工挣的钱多，很多地区的基本农田无人耕作，处于撂荒状态，土地质量逐年下降。

“跑偏”的政策，对于部分农民来说是“发家致富”的捷径，但对于子孙后代来说，却是难以弥补的损失。

补充三个耕地相关的解释

（1）15.46亿亩永久基本农田。永久基本农田是质量优、产量高的耕地，是耕地的精华，一经划定，就是上了保险，任何单位和个人不得以任何理由占用。为此，我国有着专门的基本农田保护条例，对基本农田的划定、管理、占用审批权限有着明确规定，严禁利用基本农田发展林果业、畜禽或水产养殖，更不允许非农业占用，国家提出到2020年要划定永久基本农田15.46亿亩。

（2）建成10亿亩高标准农田。高标准农田是更为优质的耕地，也是永久基本农田的优质部分，这些耕地土地平整、设施完善、农电配套、集中连片、生态良好、土壤肥沃、抗灾能力强，能够旱涝保收、高产稳产。国家提出到2022年，要建成10亿亩高标准农田，并且实现统一上图入库，实施精细化管理，让高标准农田发挥应有作用。

（3）农田有效灌溉面积10.4亿亩。农田只有做到有效灌溉，才能保证稳产高产、旱涝保收，但有些地方农田水利建设还达不到灌溉要求，特别是近年来地下水位下降，河流水量减少，北方很多地方灌溉浇地困难。对此，国家提出要进一步加强农田水利建设，全面提升耕地保护质量，到2022年农田有效灌溉面积要达到10.4亿亩。