农村宅基地管理改革如何推进？怎样解决“有宅无人”和“有人无宅”的问题？

农业农村部发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》近一年以来，各地都在推动宅基地的再利用化。做好农村宅基地管理与改革工作，是乡村振兴富民政策、是户有所居惠民政策、是提高乡村治理能力、是建设生态宜居美丽乡村的需要。农村宅基地管理改革应该如何推进？怎样解决宅基地管理改革中的“有宅无人”和“有人无宅”等问题？

农村宅基地管理改革如何推进？

厘清宅基地行业监管职责。按照新修订的《土地管理法》和国家、省、市相关政策法规，农业农村部门列为宅基地管理与改革主管部门。农业农村部门负责农村宅基地管理与改革工作，主要承担指导农村宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作；自然资源和规划部门负责国土空间规划、用地计划、规划许可和登记颁证等工作，具体包括国土空间规划（含村庄规划）和规划许可、统筹安排农村宅基地用地规模及年度计划、依法办理村民住宅建设使用农用地转用审批手续、农村宅基地房地一体不动产登记颁证等四个方面的工作；住房和城乡建设部门负责农村住房建设设计、施工等管理服务工作，具体包括农村住房建设的设计和施工标准、监督农村住房建设的质量和安全、农村工匠管理等三个方面的工作；财政、公安、交通运输、水利、生态环境、工业和信息化、林业等部门依照各自职能，开展农村住房建设管理相关工作。

新增宅基地执法责任主体。根据相关法律法规，农村宅基地监管执法职能进行了适当调整，农业农村部门列为宅基地执法责任主体。农业农村部门负责对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查，主要查处“未批先建”“骗取批准”“批小建大”“批东建西”等违法行为；自然资源和规划部门负责对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，包括耕地保护、规划许可、用途管控等方面的执法；住房和城乡建设部门负责对农村住房建设施工质量和安全进行监督检查；乡镇实施村民住房建设综合执法，对农村村民宅基地使用中的违法违规行为及时予以处置。

规范宅基地审批管理。农村宅基地审批监管，按照现行政策法规，要求赋予乡镇审批权。新修订的《土地管理法》规定，农村村民住宅用地由乡镇政府审核批准。要求依法合理赋予乡镇相应审批权限，建立健全宅基地联审、联办、联合执法工作机制。规范审批程序。乡镇建立集规划、审批、监管等职能一体的综合管理机构，按照“农户申请、村级审查、部门审核、乡镇审批”的法定程序，从严把控好审批环节。把握审批原则。宅基地审批中，坚持规划先行、一户一宅、节约用地等原则。优化工作流程。乡镇建立健全宅基地申报审批操作流程，明确申请条件、审批程序、时限，并向社会公布。住宅用地审批通过的，将《农村宅基地批准书》和《乡村建设规划许可证》同时发放到建房农户手上。

明确宅基地管理基本要求。针对当前宅基地管理实际，要求做到“三个三”。即“三个不得”：不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”；不得违法收回农户合法取得的宅基地；不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。“三个严禁”：严禁城镇居民到农村购买宅基地；严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆；严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。“三到场”：申请审查到场；批准后定桩放线到场；房屋建成后竣工验收到场。

推进宅基地相关改革。按照相关政策法规和农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》要求，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，开展闲置宅基地和闲置住房盘活利用工作。

怎样解决“有宅无人”和“有人无宅”的问题？

2020年7月31日上午，自然资源部、农业农村部联合发布《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》和《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，提出了不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房等相关要求。不少农村存在宅基地管理不规范、使用不经济等问题。“有宅无人”与“有人无宅”现象并存，实现地尽其用、人得其利、户有其宅，盘活农村现有宅基地资源是必然选择。

数据显示，我国农村建设用地面积为19.12万平方公里，其中宅基地面积13万平方公里，约占70%。尽管农业人口大量“脱农”，但农村宅基地不减反增。中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告（2018）》显示，全国“空心村”闲置宅基地约7.6万平方公里。把规模巨大的闲置宅基进行合理调配使用，显然会给农村、农民带来巨大的收益。

在实施乡村振兴战略的背景下，解决这一问题显得愈加迫切。“有宅无人”和“有人无宅”的矛盾十分突出，解决的途径也显而易见，当前缺少的是一个有效的宅基地退出机制。有了这个政策工具，农村闲置宅基地才能盘活。其实，设计一个农村宅基地退出机制并不难，关键是要重视起来，本着利益引导的思路，逐步试点推开。

怎样解决“有宅无人”和“有人无宅”的问题？解决问题应该从两方面发力。

一方面要建立倒逼机制。实行宅基地差别化有偿使用制度，即本集体成员使用宅基地，仍然采取无偿原则，如使用面积超过规定标准，超出部分，要缴纳有偿使用费，避免“不占白不占”。将多占部分，流转或租赁给非本集体成员或其他社会主体的，可以认定为使用者与宅基地所在村集体建立了土地租赁关系，应向村集体缴纳土地使用费或租赁费。

另一方面要构建退出模式。建立农村宅基地有偿退出与收回平台，解决“一户多宅”和宅基地闲置浪费问题。鉴于宅基地对农民仍具有一定的社会保障功能，对退出和交回宅基地应规定一定条件，达不到条件的不允许退出和交回宅基地。具体条件可包括：本户或其子女在农村“一户多宅”；本户或其子女在城镇有房产且有稳定工作及收入来源，并自愿有偿退出。

在退出补偿方式上，各地可根据实际选择。从目前的探索看，部分地区已积累了一定经验，如成都邛崃的一次性货币补偿、北京和湖州的置换安置房、宁夏平罗的以地养老等等。退出方乐意，受转使用方承担得起，皆大欢喜。

宅基地改革可以为乡村振兴赋能加速。中央明确提出盘活农村存量建设用地，如果不能强化宅基地使用权回收的可操作性，就很难激活农村土地资源，保障乡村振兴用地需求。让农村闲置宅基地流转起来，既有利于城镇化、非农化，又为城市资本助力乡村振兴提供了条件，无疑是多赢之举。